La Corte Constitucional denegó la tutela contra la Corporación Autónoma Regional de La Guajira y otros, presentada por los Cabildos Gobernadores de los resguardos indígenas Kogui, Kankuano, Arhuaco y Wiwa de la Sierra Nevada de Santa Marta, que buscaba amparar sus derechos fundamentales.
Según los indígenas, dichos derechos fueron violados con la expedición de la licencia ambiental 3158 de agosto del 2005, otorgada por CORPOGUAJIRA, que permite la construcción de la presa de El Cercado, en inmediaciones de la represa del Río Ranchería.
En su Sentencia T-154 de marzo de 2009, con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, la Corte resolvió confirmar la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, que a su vez confirmó la dictada por la respectiva Sala del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, en marzo de 2008.
Antecedentes
En diciembre 14 de 2007, los demandantes indígenas Kogui, Kankuano, Arhuaco y Wiwa de la Sierra Nevada de Santa Marta, presentaron acción de tutela contra los Ministerios del Interior y de Justicia, del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA) para amparar sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, al debido proceso, a la participación, al resguardo de las riquezas naturales de la nación y a la consulta previa indígena.
La Sentencia de primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, en marzo 5 de 2008, indicó que según la inspección practicada en la represa del Río Ranchería se pudo verificar que "en el lugar donde se construye la presa de El Cercado no existen pueblos indígenas, cultivos de pan coger, ni crías de animales domésticos, ni tampoco construcciones de vivienda". Que los predios aledaños están formados por 57 fincas de propiedad particular y el pueblo indígena más próximo dista cerca de 26 kilómetros de los límites que enmarcan la reserva indígena, y 14 kilómetros de la comunidad habitada más cercana.
Según el tribunal, "se aclaró que no hay impacto negativo sobre los pueblos Arhuacos, Kogui, Kankuamos y Arzarios o Wiwas, ya que la construcción se lleva a cabo lejos de las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta, distando una hora y treinta minutos en transporte vehicular de donde residen las comunidades. Se pudo constatar que tampoco existen sitios sagrados, pagamentos indígenas o viviendas que les pertenezcan, anexándose como prueba las cartas catastrales a partir de las cuales se puede verificar los límites de dicha reserva".
Por otra parte, consideró improcedente la acción de tutela, al considerar que la vía adecuada para exigir los derechos era la contenciosa administrativa. "Tampoco es de recibo que transcurridos más de dos años de haberse producido el documento CONPES 3362 del 14 de julio de 2005 y la licencia ambiental de agosto 10 del mismo año expedida por CORPOGUAJIRA, ahora se emplee la acción de tutela contra dichas actuaciones, cuando el artículo 86 superior indica que es para la protección inmediata de derechos constitucionales".
La impugnación
Los indígenas impugnaron el fallo por no compartir los argumentos que denegaron la acción. Según ellos, si bien es cierto que la finalidad de la tutela implica presentar la solicitud tan pronto se verifican los hechos considerados violatorios de los derechos fundamentales, éste no es el único elemento que debería tenerse en cuenta para declarar su improcedencia, pues la mayor causa de la inactividad residió en la grave situación de derechos humanos que afronta el pueblo Wiwa, que les impidió la coordinación entre sus miembros para la toma de decisiones colectivas.
El fallo de segunda instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en junio de 2008 confirmó la decisión impugnada, al considerar que "no es oportuno ni razonable, que una vez agotado ese procedimiento en el que se brindaron las facilidades por parte de los entes públicos responsables del proceso y cuando ya se ha iniciado la ejecución del megaproyecto, se acuda a este excepcional recurso de protección constitucional con las pretensiones que han formulado los demandantes". En consecuencia, refrendó la decisión del a quo por hallarla ajustada a los lineamientos jurisprudenciales sobre la inmediatez como requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción.
Las consideraciones de la Corte Constitucional
Correspondió a la Corte establecer si los derechos fundamentales de los indígenas fueron vulnerados con la expedición de la licencia ambiental otorgada por CORPOGUAJIRA. Según ellos, se omitió agotar el proceso de consulta previa porque únicamente fueron convocadas las comunidades indígenas directamente afectadas y no todos los pueblos que habitan en la Sierra.
En relación con la protección que debe el Estado a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas, hizo énfasis en su derecho de propiedad colectiva, ejercido sobre los territorios que habitan, así como en la importancia esencial que éstos revisten para sus culturas y valores espirituales, no sólo porque son su principal medio de subsistencia, sino porque además "constituyen un elemento integrante de la cosmovisión y la religiosidad de sus pueblos".
Señaló que, "teniendo en cuenta que la explotación de recursos naturales en los territorios tradicionalmente habitados por las comunidades indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a su integridad social, cultural y económica, que configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura, esta corporación ha custodiado la protección que debe el Estado a tales pueblos y de manera muy especial ha considerado que en esos casos, su derecho a ser previamente consultados tiene carácter fundamental.
Además, la Corte ha reconocido que los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos; estas comunidades son un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o agrupados.
Sobre la consulta previa
La Corte Constitucional define la consulta previa como un proceso mediante el cual el Estado garantiza a las autoridades respectivas de los grupos étnicos y a las comunidades implicadas, directamente la participación y el acceso a la información sobre un programa o plan que se pretenda realizar en su territorio, buscando que participativamente sean identificados los impactos positivos o negativos del proyecto o programa respectivo, buscando salvaguardar la integridad étnica, cultural, social y económica de los pueblos indígenas y tribales que habitan en nuestro país.
Para alcanzar este objetivo, la participación activa y efectiva de las comunidades es clave para la toma de las decisiones que deban ser adoptadas, acordadas o concertadas en la medida de lo posible.
Cuando la concertación no es posible, la decisión sobre el proyecto de desarrollo recae en el Estado y, si debe ir en contra del consentimiento indígena, deberá justificar su pronunciamiento y establecer, entre otras cosas, que el proyecto los beneficia y no viola la integridad cultural.
Así, al realizar un proceso de consulta el Estado debe establecer medios para consultar a los grupos étnicos, mediante procedimientos apropiados y con las instituciones representativas de los grupos étnicos; también se han de realizar estudios en cooperación con los pueblos indígenas, a fin de avaluar el impacto social, espiritual, cultural y ambiental que las actividades previstas puedan tener sobre ellos. Hay que tener en cuenta, como criterios fundamentales para la ejecución de los proyectos o programas, los resultados de los estudios que se realicen con la participación de los grupos étnicos, fijar los criterios, términos y condiciones en que las comunidades indígenas puedan participar en la evaluación de los efectos que ocasione el proyecto y, sí es posible, garantizar la participación de los grupos étnicos en los beneficios que reporten las actividades de desarrollo que se realicen en su territorio.
Respecto del principio de inmediatez para que proceda la tutela
La Corte tiene establecido que si bien la acción de tutela puede ejercerse en cualquier tiempo, ello no significa que el amparo proceda con completa independencia de la demora en la presentación de la petición. Concretamente, ha sostenido que la tutela resulta improcedente cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso considerable, desde la fecha en que sucedieron los hechos o se presentó la omisión que hipotéticamente afectó los derechos fundamentales del peticionario.
Dentro del mismo contexto en que se basa esta reflexión, si entre la ocurrencia de la vulneración de derechos fundamentales y la búsqueda de la solución mediante una tutela transcurre un lapso considerable, es entendible que se infiera menor gravedad de la vulneración alegada o poca lesividad, por lo cual entiende no sería razonable brindar la protección de ésta, que ya no sería inmediata sino inoportuna.
A esta consideración la Corte ha añadido otras no menos importantes, como las relacionadas con la seguridad jurídica, que reclama la pronta resolución definitiva de las situaciones litigiosas, y el interés de terceros, cuya situación podría verse súbita e injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional al tutelante, cuando éste no la reclamó dentro de un término razonable.
Según la Corte, la acción de tutela resulta improcedente cuando se interpone de manera extemporánea.
El caso concreto
La acción de tutela se presentó dos años después de expedida la licencia ambiental, lo que según el concepto de la Corte "resulta excesivo y conduciría a la improcedencia de la tutela".
Una razón de los peticionarios para justificar la demora, fue "la grave situación de derechos humanos que afronta el pueblo Wiwa de la Sierra...". Dicho argumento, según la Corte, resultaría justificado para no ejercer de manera oportuna las acciones pertinentes, pero observa "la extensa relación de dicha situación desde 1998, indicando diferentes sucesos que no demuestran la imposibilidad real de poder acudir a los medios de defensa existentes para el caso".
Por otra parte, deduce de las actas de información, reunión y consulta con las diferentes comunidades indígenas, que: asistieron miembros de las diferentes comunidades étnicas que se encuentran localizadas y asentadas en el área de influencia directa del desarrollo del proyecto, al igual que funcionarios de las entidades públicas involucradas. Que las reuniones de consulta previa fueron realizadas en cumplimiento a las normas establecidas para tal fin. Que se realizaron los estudios de impacto ambiental y plan de manejo del proyecto, hasta obtener el Informe Técnico N° 0300096 de agosto 5 de 2005.
Concluye que "sí fueron efectuadas consultas con buena parte de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta", infiriéndose que "estaban en posibilidad de informarse", por lo que no se justifica que dos años después acudieran a una medida de "protección inmediata", que se impone a través de "procedimiento preferente y sumario", para procurar un fallo de "inmediato cumplimiento".
Por tal razón, decide confirmar la sentencia de junio 18 de 2008, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, que señala que "no es oportuno ni razonable, que una vez agotado ese procedimiento en el que se brindaron las facilidades... y cuando ya se ha iniciado la ejecución del megaproyecto, se acuda a este excepcional recurso de protección".
Según los indígenas, dichos derechos fueron violados con la expedición de la licencia ambiental 3158 de agosto del 2005, otorgada por CORPOGUAJIRA, que permite la construcción de la presa de El Cercado, en inmediaciones de la represa del Río Ranchería.
En su Sentencia T-154 de marzo de 2009, con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, la Corte resolvió confirmar la sentencia del Consejo Superior de la Judicatura, que a su vez confirmó la dictada por la respectiva Sala del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, en marzo de 2008.
Antecedentes
En diciembre 14 de 2007, los demandantes indígenas Kogui, Kankuano, Arhuaco y Wiwa de la Sierra Nevada de Santa Marta, presentaron acción de tutela contra los Ministerios del Interior y de Justicia, del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y la Corporación Autónoma Regional de La Guajira (CORPOGUAJIRA) para amparar sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, al debido proceso, a la participación, al resguardo de las riquezas naturales de la nación y a la consulta previa indígena.
La Sentencia de primera instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de La Guajira, en marzo 5 de 2008, indicó que según la inspección practicada en la represa del Río Ranchería se pudo verificar que "en el lugar donde se construye la presa de El Cercado no existen pueblos indígenas, cultivos de pan coger, ni crías de animales domésticos, ni tampoco construcciones de vivienda". Que los predios aledaños están formados por 57 fincas de propiedad particular y el pueblo indígena más próximo dista cerca de 26 kilómetros de los límites que enmarcan la reserva indígena, y 14 kilómetros de la comunidad habitada más cercana.
Según el tribunal, "se aclaró que no hay impacto negativo sobre los pueblos Arhuacos, Kogui, Kankuamos y Arzarios o Wiwas, ya que la construcción se lleva a cabo lejos de las estribaciones de la Sierra Nevada de Santa Marta, distando una hora y treinta minutos en transporte vehicular de donde residen las comunidades. Se pudo constatar que tampoco existen sitios sagrados, pagamentos indígenas o viviendas que les pertenezcan, anexándose como prueba las cartas catastrales a partir de las cuales se puede verificar los límites de dicha reserva".
Por otra parte, consideró improcedente la acción de tutela, al considerar que la vía adecuada para exigir los derechos era la contenciosa administrativa. "Tampoco es de recibo que transcurridos más de dos años de haberse producido el documento CONPES 3362 del 14 de julio de 2005 y la licencia ambiental de agosto 10 del mismo año expedida por CORPOGUAJIRA, ahora se emplee la acción de tutela contra dichas actuaciones, cuando el artículo 86 superior indica que es para la protección inmediata de derechos constitucionales".
La impugnación
Los indígenas impugnaron el fallo por no compartir los argumentos que denegaron la acción. Según ellos, si bien es cierto que la finalidad de la tutela implica presentar la solicitud tan pronto se verifican los hechos considerados violatorios de los derechos fundamentales, éste no es el único elemento que debería tenerse en cuenta para declarar su improcedencia, pues la mayor causa de la inactividad residió en la grave situación de derechos humanos que afronta el pueblo Wiwa, que les impidió la coordinación entre sus miembros para la toma de decisiones colectivas.
El fallo de segunda instancia
La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en junio de 2008 confirmó la decisión impugnada, al considerar que "no es oportuno ni razonable, que una vez agotado ese procedimiento en el que se brindaron las facilidades por parte de los entes públicos responsables del proceso y cuando ya se ha iniciado la ejecución del megaproyecto, se acuda a este excepcional recurso de protección constitucional con las pretensiones que han formulado los demandantes". En consecuencia, refrendó la decisión del a quo por hallarla ajustada a los lineamientos jurisprudenciales sobre la inmediatez como requisito de procedibilidad para el ejercicio de la acción.
Las consideraciones de la Corte Constitucional
Correspondió a la Corte establecer si los derechos fundamentales de los indígenas fueron vulnerados con la expedición de la licencia ambiental otorgada por CORPOGUAJIRA. Según ellos, se omitió agotar el proceso de consulta previa porque únicamente fueron convocadas las comunidades indígenas directamente afectadas y no todos los pueblos que habitan en la Sierra.
En relación con la protección que debe el Estado a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas, hizo énfasis en su derecho de propiedad colectiva, ejercido sobre los territorios que habitan, así como en la importancia esencial que éstos revisten para sus culturas y valores espirituales, no sólo porque son su principal medio de subsistencia, sino porque además "constituyen un elemento integrante de la cosmovisión y la religiosidad de sus pueblos".
Señaló que, "teniendo en cuenta que la explotación de recursos naturales en los territorios tradicionalmente habitados por las comunidades indígenas debe hacerse compatible con la protección que el Estado debe dispensar a su integridad social, cultural y económica, que configura un derecho fundamental para la comunidad por estar ligada a su subsistencia como grupo humano y como cultura, esta corporación ha custodiado la protección que debe el Estado a tales pueblos y de manera muy especial ha considerado que en esos casos, su derecho a ser previamente consultados tiene carácter fundamental.
Además, la Corte ha reconocido que los derechos fundamentales de las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de otros grupos humanos; estas comunidades son un sujeto colectivo y no una simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o intereses difusos o agrupados.
Sobre la consulta previa
La Corte Constitucional define la consulta previa como un proceso mediante el cual el Estado garantiza a las autoridades respectivas de los grupos étnicos y a las comunidades implicadas, directamente la participación y el acceso a la información sobre un programa o plan que se pretenda realizar en su territorio, buscando que participativamente sean identificados los impactos positivos o negativos del proyecto o programa respectivo, buscando salvaguardar la integridad étnica, cultural, social y económica de los pueblos indígenas y tribales que habitan en nuestro país.
Para alcanzar este objetivo, la participación activa y efectiva de las comunidades es clave para la toma de las decisiones que deban ser adoptadas, acordadas o concertadas en la medida de lo posible.
Cuando la concertación no es posible, la decisión sobre el proyecto de desarrollo recae en el Estado y, si debe ir en contra del consentimiento indígena, deberá justificar su pronunciamiento y establecer, entre otras cosas, que el proyecto los beneficia y no viola la integridad cultural.
Así, al realizar un proceso de consulta el Estado debe establecer medios para consultar a los grupos étnicos, mediante procedimientos apropiados y con las instituciones representativas de los grupos étnicos; también se han de realizar estudios en cooperación con los pueblos indígenas, a fin de avaluar el impacto social, espiritual, cultural y ambiental que las actividades previstas puedan tener sobre ellos. Hay que tener en cuenta, como criterios fundamentales para la ejecución de los proyectos o programas, los resultados de los estudios que se realicen con la participación de los grupos étnicos, fijar los criterios, términos y condiciones en que las comunidades indígenas puedan participar en la evaluación de los efectos que ocasione el proyecto y, sí es posible, garantizar la participación de los grupos étnicos en los beneficios que reporten las actividades de desarrollo que se realicen en su territorio.
Respecto del principio de inmediatez para que proceda la tutela
La Corte tiene establecido que si bien la acción de tutela puede ejercerse en cualquier tiempo, ello no significa que el amparo proceda con completa independencia de la demora en la presentación de la petición. Concretamente, ha sostenido que la tutela resulta improcedente cuando la demanda se interpone después de transcurrido un lapso considerable, desde la fecha en que sucedieron los hechos o se presentó la omisión que hipotéticamente afectó los derechos fundamentales del peticionario.
Dentro del mismo contexto en que se basa esta reflexión, si entre la ocurrencia de la vulneración de derechos fundamentales y la búsqueda de la solución mediante una tutela transcurre un lapso considerable, es entendible que se infiera menor gravedad de la vulneración alegada o poca lesividad, por lo cual entiende no sería razonable brindar la protección de ésta, que ya no sería inmediata sino inoportuna.
A esta consideración la Corte ha añadido otras no menos importantes, como las relacionadas con la seguridad jurídica, que reclama la pronta resolución definitiva de las situaciones litigiosas, y el interés de terceros, cuya situación podría verse súbita e injustamente afectada por el otorgamiento tardío de la protección constitucional al tutelante, cuando éste no la reclamó dentro de un término razonable.
Según la Corte, la acción de tutela resulta improcedente cuando se interpone de manera extemporánea.
El caso concreto
La acción de tutela se presentó dos años después de expedida la licencia ambiental, lo que según el concepto de la Corte "resulta excesivo y conduciría a la improcedencia de la tutela".
Una razón de los peticionarios para justificar la demora, fue "la grave situación de derechos humanos que afronta el pueblo Wiwa de la Sierra...". Dicho argumento, según la Corte, resultaría justificado para no ejercer de manera oportuna las acciones pertinentes, pero observa "la extensa relación de dicha situación desde 1998, indicando diferentes sucesos que no demuestran la imposibilidad real de poder acudir a los medios de defensa existentes para el caso".
Por otra parte, deduce de las actas de información, reunión y consulta con las diferentes comunidades indígenas, que: asistieron miembros de las diferentes comunidades étnicas que se encuentran localizadas y asentadas en el área de influencia directa del desarrollo del proyecto, al igual que funcionarios de las entidades públicas involucradas. Que las reuniones de consulta previa fueron realizadas en cumplimiento a las normas establecidas para tal fin. Que se realizaron los estudios de impacto ambiental y plan de manejo del proyecto, hasta obtener el Informe Técnico N° 0300096 de agosto 5 de 2005.
Concluye que "sí fueron efectuadas consultas con buena parte de las comunidades indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta", infiriéndose que "estaban en posibilidad de informarse", por lo que no se justifica que dos años después acudieran a una medida de "protección inmediata", que se impone a través de "procedimiento preferente y sumario", para procurar un fallo de "inmediato cumplimiento".
Por tal razón, decide confirmar la sentencia de junio 18 de 2008, proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, que señala que "no es oportuno ni razonable, que una vez agotado ese procedimiento en el que se brindaron las facilidades... y cuando ya se ha iniciado la ejecución del megaproyecto, se acuda a este excepcional recurso de protección".
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