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Por: Juvenal Arrieta González

Con la expedición del Decreto 1953 de 2014[1], mucho se ha venido diciendo en escenarios que van desde la academia, pasando por el gobierno nacional, otras entidades del Estado colombiano, espacios sociales y populares como la CACEP[2], y al interior de los mismo pueblos indígenas. Cada espacio aborda el debate desde la perspectiva de su propia interpretación. No obstante vale la pena detenerse un poco y mirar desde una perspectiva distante, pero con el mismo interés de análisis de los escenarios señalados, los pro y los contras de esta norma que ha suscitado; o que ajuicio de algunos magistrados de la Corte Constitucional, pudiera ser una norma atípica, pero de gran importancia para el país. (Sentencia 617 de 2015).

Es claro que el Decreto 1953 de 2014, es una norma que lleva intrínsecamente en ello normas de alcance en materia fiscal para los territorios indígenas. En ello resulta importante señalar que el concepto o dimensión de lo fiscal para los pueblos indígenas encierra unos elementos de valor distinto a la interpretación del mundo político ordinario[3]. En oras palabras, al relacionar los temas fiscales a los que se refiere el Decreto en mención, nos ubica en las siguientes consideraciones: lo fiscal para los pueblos indígenas tiene una conexión directa: a)  una concepción espacial o territorial, b) una consideración temporal y c) unas competencias y acción gubernamental indígena.

Consideración espacial o territorial: Los pueblos indígenas de manera legal y legitima son dueñas del 30% del territorio colombiano. Es decir que el Decreto 1953 de 2014, tiene un campo de acción en más de un cuarto de proporción del territorio nacional. Con un ejercicio de trabajo en 29 departamentos, 235 municipios, un censo interno de población que oscila entre dos y tres millones de personas. (ONIC, 2016)

Consideración temporal: Según los principios y criterios jurídicos que le dieron viabilidad a la norma, el Decreto referido en el presente trabajo, tendrá vigencia hasta que se expida la Ley,  a la que se refiere el articulo 329 de la Constitución de 1991. O entendiendo que la aplicación del Decreto para los pueblos indígenas es opcional, progresivo y gradual); su aplicación de manera interna puede ser hasta que los pueblos de manera voluntaria a partir de sus consultas internas se acojan a su aplicación.

Consideración de competencia gubernamental Indígena: Los territorios indígenas son gobernados por gobiernos propios y cumplen las funciones que el Derecho Propio, la Ley de Origen; así como las que les confiere La Constitución, La Ley, la Jurisprudencia Nacional e Internacional  y los tratados y convenios  internacionales referidos a los pueblos indígenas.

Lo espacial, lo temporal y la competencia gubernamental indígena son los pilares que sostienen las ideas de un enfoque de política fiscal indígena pensado y diseñado en el Decreto 1953 de 2014. A continuación se presentan algunas consideraciones que hacen que el Decreto señalado sea un instrumento especial, por su doble condición de norma que regula en materia fiscal los recurso públicos para los pueblos indígenas y a la vez, es un elemento de fortalecimiento a la autonomía administrativa de dichos pueblos.

En primer lugar se abordará en el presente trabajo las principales normas de la Constitución que tienen una relación con los pueblos indígenas definidos en los mandatos de la Organización Nacional Indígena de Colombia, (en adelante ONIC) como constitucionalismo indígena; en segundo lugar, el debate entre el colonialismo fiscal y la autonomía indígena, en tercer lugar, un análisis del debate interno de la ONIC sobre el Decreto 1953 de 2014, y en cuarto lugar, una conclusión general.

1. El constitucionalismo indígena

La Constitución Política de 1991 (en adelante CP) marcó un paradigma político y jurídico para el país en materia de pueblos indígenas, al reconocer la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana. Les creó un escenario de retos y desafíos a la sociedad indígena y sus gobiernos cuando los equiparó en funciones y competencias a las entidades territoriales, señaladas en los artículos 286 y 287 de CP. Les otorgó funciones de jurisdicción y de justicia, artículo 246 superior. Definió los alcances de los gobiernos indígenas en el artículo 330; así como las garantías básicas de participación política en el Senado y la Cámara de Representantes; y las facultades tanto al Congreso de la Republica para que expedida una ley especial de ordenamiento territorial a través de la ETIS, artículo 329, como al gobierno nacional el artículo 56 transitorio sobre las facultades para expedir normas en materia fiscal. En el campo fiscal, sin que se haya expedido La Ley de la que trata el articulo 329 y las funciones a las que se refiere el 56 transitorio, los territorios indígenas legalmente protegidos por la figura jurídica de resguardos participan en renta nacional en el Sistema General de Participaciones (SGP), artículos 356 y 357 superiores.

2. Colonialismo Fiscal y La Autonomía Indígena.

Si bien es importante resaltar el papel de la CP, en materia de derechos para los pueblos indígenas y sus facultades de autogobierno y control en su ámbito territorial; también es pertinente precisar que los pueblos indígenas no son una invención de la democracia liberal moderna; ni mucho menos una construcción del Estado nación. Los pueblos indígenas son sociedades preexistentes a la república y a la construcción del pensamiento europeo-occidental. Eso hace que para los pueblos indígenas el reconocimiento constitucional de sus derechos los envuelva en un campo binario en el que por un lado, son sujetos de especial protección constitucional y por otro lado, sean sociedades que desarrollan sus planes de vida bajo las reglas de gobierno, convivencia y marcos culturales al margen del Estado. Eso pone  a los pueblos indígena en un debate sobre patrones del colonialismo occidental desde el constitucionalismo y los valores propios de la autonomía indígena. Los temas señalados en el constitucionalismo indígena hacen parte de la generalidad de la vida de los pueblos indígenas; en el presente trabajo, vale la pena detenerse un poco con el fin de señalar que la política fiscal que creo la CP, para los pueblos indígenas debe ser vista desde una combinación dialógica entre el colonialismo fiscal y la autonomía indígena.

 En primer lugar el colonialismo fiscal, es un concepto que encierra una discusión no solo de la inserción de los pueblos indígenas en las funciones del Estado, creando con ello un campo administrativo ordinario o de la función pública indígena, o para ser más profundos, de la necesidad de contar con una clausula general de competencia indígena en el marco de la Constitución y La Ley. Sino que también, de manera intrínseca crea un marco de límites necesarios que mide hasta dónde se responde a una clausula general de competencia en la función publica indígena frente a las responsabilidades atribuidas a partir de la relación indígena y Estado; y, cuáles son las funciones propias de las dinámicas ancestrales de estos pueblos.

En segundo lugar, la cuestión pueblos indígenas y política fiscal como lo ha dicho la ONIC, responde en gran parte a las dinámicas de responsabilidad de las autoridades de los territorios indígenas y su relación con recurso de la hacienda pública. En otras palabras, con recurso públicos el cual involucra fuentes de ingresos y salidas. Así como gastos e inversión, el cual debe contemplar las prioridades de desarrollo de los pueblos. (Artículo 7, convenio 169 de 1989 OIT). Allí es importante señalar que si bien los pueblos indígenas participan en renta nacional como el resto de entidades territoriales, a la que se refiere el artículo 286 superior, existe una gran desventaja para los resguardos  entendiendo que los mismos solo han tenido durante los últimos 20 años acceso a recursos del  SGP de asignación especial, debido que no recaudan tributo ni aceden a otras fuentes de recurso públicos, creando con ello una relación directa de dependencia en materia fiscal a través de recursos limitados puesto que solo hay una relación fiscal siempre que hay conexión con el SGP indígena desde la asignación del 0,52% del sector especial que corresponde al 4% del total general ordinario según Ley 715 del 2001. Además porque las transferencias de los resguardo han sido administradas por los municipios y departamentos; profundizando la dependencia de la autonomía indígena a las entidades territoriales.

Siendo así resulta importante revisar  afondo los cambios a esta condición de dependencia general que trajo consigo la expedición del Decreto 1953 de 2014, el cual fue más allá de la relación en materia fiscal entre los territorios indígenas y el Estado sujeto solo al SGP de los resguardo. Con este nuevo Decreto, se considera por un lado que, se acabaría la dependencia fiscal absoluta de los resguardos basado solo en las transferencias; por su acceso y administración directa a otras fuentes de recursos públicos; y por otro lado, lo fiscal para los pueblos indígenas toma otros ingredientes al contar con elementos más agresivos y que lleva a cambios sustanciales en la clausula general de competencia indígena, por las reglas que define la nueva norma; igual que por los cambios internos necesarios que deben hacer los gobiernos indígenas cuando les toque responder a otros requerimientos públicos, los cuales pueden alterar las acciones tradicionales de legitimidad en las decisiones y adaptaciones que necesariamente deben hacer las comunidades cuando acepten la implementación de los alcances de una norma foránea sobre sus territorios.

La nueva norma que ponen en funcionamiento los territorios indígenas, permite un acceso directo al total del componente general del SGP ordinario, involucrando el acceso no solo al campo especial de los recursos de asignación a los resguardos desde el segundo sistema planteado en la norma; sino al global en relación a la Educación y La Salud, más conocido como situado fiscal, del que trata el articulo 356 de la CP. También de acceso a recursos públicos de fortalecimiento a la Justicia y al Agua Potable y el Saneamiento Básico. En otras palabras, el acceso de los territorios indígenas a recursos públicos de las transferencias ordinaria, y otros; sin que se hayan constituido las ETIS, les da una categoría especial de territorios certificados que fácilmente pueden entrar al debate de las descentralización política en Colombia, pero esta vez desde una valoración política, cultural y territorial distinta a la discusión de los municipios y departamentos

En ese orden de ideas, el Decreto 1953 de 2014, de manera concreta sobre el funcionamiento de los territorios indígenas invita al Estado colombiano reavivar la discusión sobre la descentralización político-administrativa y la autonomía política territorial y fiscal de las entidades territoriales. Esta discusión puede cobrar un espacio legitimo y auténtico de lo que ha sido la historia de creación de la república y el marco general de la clausula de competencia de la función publica, puesto que los territorios indígenas no son una categoría territorial administrativa categorizada o enumerada como los municipios, sino territorios ancestrales, el cual muchos de ellos fueron demarcados o “formalizados” por la Corana Española en tratados de guerra con los indios[4]; o en su mayoría, figuras ancestrales de posesión y configuración administrativa tradicional definidas por los mandatos de los congresos indígenas que datan de ciclos[5].

Colombia es un país de regiones, y en ello muchas regiones son de territorios indígenas. Como se ha señalado, el 30% del territorio colombiano puede tener la oportunidad desde una perspectiva política territorial y no de municipalidad, ser una verdadera apuesta de trasformación y rompimiento paradigmático a la concepción colonialista y centralista de entender el país desde un doble discurso de autonomía condicionada desde la capital. El funcionamiento en materia fiscal de los territorios indígenas contempla antes que el acceso o administración de recursos públicos, la concepción de la autonomía política territorial.  Existe allí una gran diferencia con los municipios, pues, éstos, tienen una concepción de política fiscal sujeta en gran parte solo a los recurso públicos mediante la modalidad clásica y tradicional del sistema del Estado criollo; mientras que los pueblos indígenas, ven la política fiscal de la que trata el Decreto 1953 de 2014, como una herramienta que debe estar en función de lograr la autonomía política administrativa y territorial, como camino a la libre determinación.

Así el viejo debate de la descentralización y la naturaleza de Estado para el caso de los pueblos indígenas, toma un elemento sustancial distinto que no cabe en la discusión de la descentralización basada en la connotación federalista del Estado o la definición centralista que es la que ha imperado desde la creación de la república.

Según la ONIC, para los pueblos indígenas, la autonomía territorial y política no viene de las consideraciones normativas y políticas del Estado; sino desde los mismo gobiernos de los pueblos ancestrales, por eso en materia fiscal, así esta sea una construcción al cual los indígenas se han venido adaptando desde las relaciones de interculturalidad definida en el artículo 7 de la CP; o se han insertado a partir de su relación con la función publica; la autonomía propia de los pueblos indígenas es el elemento de interpretación del campo fiscal. Por eso tal como se señaló en la Sentencia 617 de 2015 por parte de la Corte Constitucional, el Decreto acá referido, no puede leerse solo en perspectiva de los cinco sistemas, SGP de los resguardos, Educación, Salud, Agua Potable y Saneamiento Básico y Fortalecimiento a la Justicia; sino que el punto de partida para su entendimiento es el capítulo sexto que en si, es el primero; sobre los ámbitos y principios de aplicación que tiene que ver con las funciones y competencias de los gobiernos de los pueblos indígenas en sus territorios, y ello va más allá del campo fiscal y administrativo. Las autoridades y voceros de la ONIC, como promotores del Decreto de autonomía indígena, afirman que “la política fiscal indígena tiene sentido si la misma está en fusión del fortalecimiento del ejercicio de libre determinación de los pueblos”.

3. Análisis del Debate Interno en la ONIC.

Los territorios indígenas cuentan con una herramienta legal, técnica y política, producto de las mingas indígenas y la lucha social, la cual le marca el camino en un Estado Social de Derecho para la consolidación de la autonomía política, territorial y administrativa, sobre los asuntos de derechos y deberes que deben ser garantizados por el Estado colombiano. Es pertinente considerar que el Decreto1953 de 2014, no es un fin en sí mismo; es un medio que le permite a los pueblos indígenas avanzar hacia la autonomía como un pilar fundamental en el proceso de construcción de gobiernos autónomos y soberanos en sus territorios.

No obstante quedan tareas complejas por superar, pues si bien los pueblos indígenas no son una construcción de la Constitución de 1991; la misma Carta Magna, les trajo, o les dio a los territorios indígenas, sus autoridades, gobiernos pueblos y comunidades, unas competencias que sin duda deben darse a la luz del dialogo y la acción intercultural con el resto de la sociedad colombiana y las instituciones del Estado en su conjunto. En ese sentido, al ser los pueblos indígenas actores políticos con instituciones propias y con otras de tipo intercultural, sus acciones de trabajo deben ser direccionadas hacia un campo dual donde en primer lugar; se trabajen las estrategias de unificación de criterios que les permita por un lado, la consolidación de cuerpos territoriales asociados para la acción administrativa y política, eso no significa la ruptura histórica, o un cambio sustancial que lesione las luchas tradicionales de cada organización, pueblo o comunidad; por el contrario, las estrategias deben darse bajo el principio de agrupación territorial para la administración de asuntos públicos relacionados con el Estado y no para que un proceso hegemonice a otros[6].

Por otro lado; crear conciencia de enfoque diferencial e intercultural al interior de los mismo pueblos indígenas; pues el desafío de la autonomía territorial y administrativa trasciende las fronteras territoriales, culturales, políticas y organizativas de todos los pueblos indígenas y los invita a mirarse no como grupos, clanes, nodos o procesos particulares; sino como actores que deben tener un apuesta común de autonomía territorial. En otras palabras, se puede decir también que la autonomía lograda en el Decreto 1953 del 2014, es un examen a los pueblos indígenas sobre el sentido político y la táctica de cohesión social intra-cultural e interdependiente entre naciones y pueblos indígenas. Los requisitos numéricos planteados en el Decreto, no pueden restarle el alcance político universal y estratégico que ésta norma producto de la lucha indígena pone hoy en las manos y la conciencia milenaria de quienes siempre han pregonado la autonomía como una herramienta para la pervivencia cultural.

En segundo lugar; la proyección de los pueblos de la ONIC, hacia la autonomía política administrativa es una arma de doble filo; el cual debe ser utilizada con gran sabiduría y comprensión por las diferencias internas y los riesgos propios y foráneos. En un primer escenario se debe señalar el cuidado que hay que tener para que la administración no le gane a la organización, es decir, no se cambie el principio organizativo por el criterio administrativo. Pues lo organizativo es lo cultural y el tejido social y político del movimiento indígena; mientras que lo administrativo es una herramienta en función de ello. En otras palabras, un complemento estratégico.

 En el caso dado, donde lo administrativo le gane a lo político, se puede decir que la organización perdió ante la representación. Es decir, el gobierno y la autoridad indígena serán cambiados por el gerente de la administración o la burocratización indígena. Eso sería llevar a la estructura organizativa de los pueblos indígenas hacia unas ricas ONG´s, indígenas dedicadas a la administración, la corrupción y la exclusión interna.

En este escenario que es el no deseado y el que no se busca con la autonomía indígena, el proceso estará más en función de la representación y la administración y no al servicio de la organización y la cohesión política. Se considera que los pueblos indígenas pueden superar esta línea sensible y peligrosa, y lograr llegar al propósito del funcionamiento autónomo de los territorios indígenas que busca el fortalecimiento de los gobiernos autónomos y al empoderamiento de los procesos comunitarios y organizativos.

En un segundo escenario, resulta pertinente detenerse un poco con el fin de señalar que, la autonomía es un elemento de poder político y por ende, una amenaza a la hegemonía territorial que históricamente han mantenido grupos de interés en las regiones donde pretenden ejercer el derecho de autonomía los pueblo indígenas de Colombia.

El Decreto 1953 de 2014, no es solo un mero instrumento para la administración de recursos públicos; es en sí un mecanismo por medio el cual se puede realizar ejercicios de competencias fiscales, control territorial, autoridad y gobierno económico-ambiental. Este mecanismo poderoso bien proyectado puede lograr incluso el control político de departamentos y municipios enteros, no solo en el componente fiscal y financiero, sino en el orden de la representación política y el ordenamiento territorial, a partir de las administraciones indígenas.

4. Conclusión

Mucho se ha escrito sobre el debate de la descentralización político-administrativa de Colombia en las dos ultimas décadas. Discusiones que van desde las ideas federalistas, pasando por las unitarias, hasta las independentista de la capital. En medio de la gama de discusión queda una conclusión sobre la necesidad de que el país aborde con rigurosidad y seriedad la deuda que tiene Bogotá con las regiones de Colombia.

 En el presente trabajo quedan unas líneas para el debate desde los pueblos indígenas agrupados en la ONIC, sobre las ideas que han venido planteando sobre la descentralización real que necesita Colombia, el cual debe ser visto más allá de la mera concepción de recursos públicos o desde el campo fiscal. Para los pueblos indígenas, la descentralización de Colombia, pasa por una verdadera autonomía política territorial de las regiones la cual la sociedad indígena ha venido definiendo como el derecho que los pueblos tienen a la libre- determinación, la cual implicaría para las ideas de la descentralización el control pleno de la administración, la definición de la política y la soberanía fiscal y económica.

En el presente trabajo se aborda la concepción de los pueblos indígenas organizados en la ONIC, los cuales mediante la lucha social étnica lograron la consulta y concertación con el gobierno nacional del Decreto 1953 de 2014, por medio el cual se pone en funcionamiento los territorios indígenas. Para los pueblos indígenas, durante las dos últimas décadas, ha habido una especie de colonialismo fiscal por la dependencia general de los resguardos solo a los recursos de transferencias que entre otras; son escasos y limitados y que además han sido administrados por las alcaldías y las gobernaciones en detrimento de la autonomía indígena.

El Decreto 1953 de 2014 es un instrumento de ruptura del paradigma del colonialismo fiscal y dependentista que lesiona la dignidad política y étnica en Colombia, y le brinda a los pueblos indígenas las herramientas para trabajar hacia una política fiscal que les permita fortalecer sus apuestas de autonomía territorial y política como camino hacia libre-determinación como pueblos ancestrales soberanos.

BIBLIOGRAFIA

Constitución Política de 1991, artículos; 7, 107, 246, 286, 287, 329, 330, 356, 357 y 56 transitorio.

Decreto 1953 de 2104.

Sentencia 617 de 2015.

Decreto 2333 de 2014.

Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, normas, mandatos e informes de los congresos, asambleas y comisiones políticas de autoridades. Bogotá, D.C. año 2016.

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